“拒绝滞后破产、强化诉源治理、提升司法效能”——王春生

2023年成都市两会期间，成都市第十八届人大代表、四川省破产管理人协会会长、四川发现律师事务所执行主任王春生向大会提交了《关于建立“立破衔接、审破衔接”机制，拒绝滞后破产、强化诉源治理、提升司法效能》《关于打通股权变更登记办理障碍，助力困境企业涅槃重生》等7份建议。

王春生表示，近年来在办理企业破产案件的过程中发现一些共性的问题或者普遍的现象：一是债权人通过司法途径主张权利之日起，到债务人进入破产程序，往往已经经历一审、二审、执行程序，有的甚至还经历了审判监督或检察监督程序，胜诉权利无法兑现；二是在破产实践中，管理人无法通过依法履职撤销不当行为、追回债务人财产，债权人因此蒙受巨大损失却无其他救济途径；三是一些企业在财务危机或经营危机显现初期，未能及时进入破产程序，导致债务雪球越滚越大，经营状况持续恶化，最终无法通过重整、和解程序涅槃重生，被迫破产清算、退出市场；四是破产制度概括执行的集约优势尚未充分发挥，造成司法资源的不合理分配。

滞后破产问题不仅严重制约破产制度僵尸企业出清、困境企业拯救功能的有效发挥，而且造成审执程序空转，司法资源浪费。如果能通过机制创新或制度构建识别早期困境企业，并依法助推其适时进入破产程序，将有利于防止程序空转，节约司法资源，提升人民群众司法获得感，最大程度发挥破产制度价值。

对此，王春生建议全市两级法院探索建立“立转破、审转破”衔接机制，打造立、审、执、破四位一体的破产启动网格，把破产受理窗口进一步前移，寻求优质高效、标本兼治的矛盾化解方案，不仅应发挥破产审判的兜底功能，还应拓展破产审判的危机预警功能和纠纷前端化解功能。

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附建议全文

拒绝滞后破产、强化诉源治理、

提升司法效能

——关于建立“立破衔接、审破衔接”

机制的建议

一、问题的提出

近年来，在办理企业破产案件的过程中，我们发现一些共性的问题或者普遍的现象，具体包括：

1.在人民法院裁定受理破产申请前的数年内，为数众多的债权人已经先后对债务人提起民事诉讼，并就判决书、调解书等生效法律文书申请人民法院强制执行，但因其债权未获清偿，又在债务人进入破产程序后向管理人申报债权。从这些债权人通过司法途径主张权利之日起，到债务人进入破产程序，往往已经经历一审、二审、执行程序，有的甚至还经历了审判监督或检察监督程序，债权人维权的时间成本和经济成本极高，但收效甚微，胜诉权利无法兑现；

2.《中华人民共和国企业破产法》（下称《企业破产法》）第三十一条、第三十二条虽然对债务人的个别清偿行为或偏颇清偿行为作了否定性评价，并规定可由管理人依法行使撤销权，但在破产实践中，这些行为的发生时间往往均在人民法院受理破产申请1年或6个月之前，管理人无法通过依法履职撤销不当行为、追回债务人财产，债权人因此蒙受巨大损失却无其他救济途径。此种违法难究、损失难追的局面，令人扼腕叹息；

3.一些企业在财务危机或经营危机显现初期，本有可能以极小的成本进行资产、债务、营业重组，通过短暂输血恢复造血功能，恢复经营能力、盈利能力和偿债能力，但因未能及时进入破产程序，债务雪球越滚越大，经营状况持续恶化，业务骨干人去楼空，核心资产瓜分殆尽，客户资源彻底流失，最终停业停产多年，导致挽救成本畸高甚至丧失挽救可能，无法通过重整、和解程序涅槃重生，被迫破产清算、退出市场；

4.人民法院民商事诉讼、执行案件数量仍在逐年激增，案多人少的矛盾日益突出，破产案件虽有增量，但增幅显著低于普通民商事诉讼、执行案件。破产制度概括执行的集约优势尚未充分发挥。更有甚者，人民法院在审理个案时，因无法从全局角度总览债务人同期的资产负债情况和生产经营情况，对涉案的单一民事法律行为的合法性评价可能因背景不详产生偏差，管理人在债权审查中，既难以通过审判监督程序撤销原判决，直接根据原判决确认债权又可能对破产案件的妥善处理造成不利影响，进退两难。

以上种种，不一而足。这些现象虽然表面看来并无关联，但究其根源，实则均指向同一问题——企业进入破产程序的时间严重滞后，即企业早已具备破产原因，但因无人申请或其他原因迟迟未启动破产程序，待最终进入破产程序时，或积重难返，错失最佳挽救时机，或危机升级、矛盾发酵，增加有序出清难度。

二、针对性建议

（一）建议的核心内容

滞后破产问题不仅严重制约破产制度僵尸企业出清、困境企业拯救功能的有效发挥，而且造成审执程序空转，司法资源浪费，人民群众司法获得感差等诸多负面影响，改变势在必行。如果能通过机制创新或制度构建识别早期困境企业，并依法助推其适时进入破产程序，将有利于防止程序空转，节约司法资源，提升人民群众司法获得感，最大程度发挥破产制度价值。

为此，本代表建议：全市两级法院探索建立“立转破、审转破”衔接机制，打造立、审、执、破四位一体的破产启动网格，把破产受理窗口进一步前移，寻求优质高效、标本兼治的矛盾化解方案，不仅应发挥破产审判的兜底功能，还应拓展破产审判的危机预警功能和纠纷前端化解功能。

（二）具体措施

就民事案件立案、审判程序中发现的具备破产原因的债务人企业移送破产程序建章立制、规范流程。

1.案件甄别

立案部门在收案时或审判人员在案件审理中发现被告有下列情形之一的，该案纳入移送破产考量范围：被告系另案被执行人且因无履行能力被终结（本次）执行程序的；被告被吊销营业执照超过两年但未依法注销的；被告在短期内涉诉案件众多且标的已显著超过其注册资本；有证据证明被告已停产停业且近期无力恢复生产经营的；被告可能具备破产原因的其他情形。

2.检索询问

立案人员收取当事人立案材料时，审判人员在案件审理过程中，应主动在审判管理系统进行关联案件检索，必要时通过询问等方式，发现被告是否存在前述情形。

3.告知引导

立案、审判人员发现被告存在前述情形的，应向案件各方当事人送达《申请破产权利告知书》，告知并依法引导当事人优先申请被告进入破产程序。

4.联合预审

当立案、审判部门发现被告存在前述情形且当事人有破产申请意愿的，可会同破产审判部门及时进行联合预审，初步确定案件是否符合移送破产程序的条件。

5.审查受理

当事人提交申请破产材料后，立案、审判人员应及时移送破产审判部门审查，破产审判部门应于法定审查期限内完成破产审查，符合立案条件的应当裁定受理破产申请，原告撤诉。

具体措施可以借鉴其他兄弟法院已有做法并结合成都法院实际予以细化、优化，确保流程规范、具有可操作性。

（三）合法性与必要性

1.合法性

无论是已经常态化的执转破机制，还是本次建议建立的立转破、审转破机制，均未改变我国“依申请主义”的破产程序启动原则。当立案、审判过程中，立案、审判人员发现被告具备破产原因的，告知当事人有权申请被告进入破产程序，至少一方当事人同意申请移送的，方可移送。因此，立转破、审转破均非人民法院依职权启动破产程序，仅系依法告知和引导，且充分尊重当事人意思自治，不违反《企业破产法》有关破产申请和受理的法律规定。

2.必要性

首先，在现有的立、审、执三位一体格局下，当自身权利受到侵害时，绝大部分社会公众已经形成通过“诉讼—执行”两步走寻求司法保护的思维定势。极少有当事人自权利受到侵害之初，就从破产的视角关注被告的偿债能力，更不会有当事人一开始即以申请被告破产作为实现债权的首选路径。

其次，全社会破产法治土壤尚未重分培育，社会公众对破产的功能作用知之甚少甚至存在偏见和误解，大而全的面上宣传短期内难以改变现状，债权人、债务人主动申请破产的意愿不强、动力不足。以关系自身权利的个案为依托，进行精准的点对点的释明和引导，才有可能取得突破性效果。

第三，实践中确有少数债务人企业或其实际控制人、股东等依靠诉讼、仲裁“合法”转移财产，或者利用程序时间（如公告、上诉）等故意拖延或人为选择破产受理时间，损害债权人利益。对于此种行为，仅依据妨害民事诉讼、虚假诉讼等规定加以事后惩戒，效果有限且结果通常不可逆，需要从源头上堵住其行为空间。

第四，现有制度框架下，有案必立、有案必审的要求以及司法谦抑的原则使得立案、审判人员仅就案办案，很难主动关注被告的偿债能力，破产在人民法院的工作机制中往往处于立、审、执之后的兜底环节，如果不从制度上破冰，立案、审判人员就没有依据也没有动力推动案件移送破产。

正因如此，立破衔接、审破衔接才需要建章立制，既为立案、审判人员主动发现破产原因、依法提示和引导当事人申请破产提供制度供给，又切实解决当事人因不知、不愿申请破产导致错失破产启动窗口期、程序空转、诉累增加、司法资源浪费等问题。

三、重要意义

建立立转破、审转破衔接机制，具有重要意义：

（一）减少当事人诉累，提升人民群众的司法获得感

个案诉讼耗时长、成本高，程序完结后判决书上的胜诉权利却无法通过执行兑现，会大大降低人民群众的司法获得感。如能在企业出现破产原因但大量纠纷尚未进入诉讼、执行程序之前即有效识别，未诉讼、执行的当事人可以直接在破产申请受理后依法向管理人申报债权，无须再通过诉讼及执行程序维权，将减少当事人诉累，提升司法获得感。

（二）节约司法资源，巩固并拓展诉源治理成果

立破衔接、审破衔接机制将企业破产原因的审查从执行移送破产阶段或者当事人主动申请阶段提前至个案的立案和审理阶段，可将已经具备破产原因的企业作为被告的案件直接移送分流至破产程序，减少民商事诉讼、执行案件增量，缓解案多人少矛盾，将有限的司法资源高效利用至必审判、可执行的案件，避免程序空转造成的司法资源浪费，同时助力破解执行难问题，是诉源治理实质化的应有之义。

（三）避免危机升级，加强矛盾化解的前瞻性和系统性

立破衔接、审破衔接机制，一方面有利于一揽子解决企业现存债务及潜在债务，阻止企业债务链、担保链的进一步蔓延，避免了危机逐步升级和矛盾层层发酵；另一方面有利于避免因流程分割导致破产预警功能无用武之地，在企业已具备破产原因之初即全面定位其信用画像、全面守住其有效资产、全面锁定其真实负债，用系统化、整体化思维解决“一件事”，方能最大限度保障全体债权人公平受偿。这一点对于当前房地产企业等涉众涉稳市场主体的拯救与出清尤具意义。

（四）提早介入研判，助力重整成功和转型升级

一些企业由盛而衰的转折点可能就是由一个诉讼开始的，核心资产被查封冻结—融资困难—资金链断裂—债务危机全面爆发—涉诉涉执案件激增—停产停业…。如任由其游离于破产程序之外，这些企业极有可能逐步沦为缺乏挽救可能的“僵尸企业”。将破产程序启动提前至立案、审判阶段，能够最大限度保全债务人企业的完整生产要素，既防止债务人隐匿、转移财产，又防止债权人围堵企业、哄抢物资、抢先保全和执行等，还能够及时锁定债务规模，为自救或引入战投奠定基础，为债务、资产重组和产业升级创造条件，提高重整成功率，助力企业转型升级，实现高质量发展，真正发挥重整程序的制度价值。

综上，建立立转破、审转破衔接机制，将具备破产原因的被告涉诉案件依当事人申请移送破产，实现立案、审判与破产程序的无缝对接，深化诉源治理效果，力争涉破企业矛盾纠纷源头解决、实质解决、一次性解决，切实防止程序空转和虚耗，节约司法资源，降低破产程序的制度成本，构建立审执破双向奔赴的大工作格局，最大限度发挥破产制度价值，助力优化法治化营商环境。